[[혁신해봄]]거버넌스 개념에 대한 이해

낭만민네이션
2021-08-02
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모호하면서도 수사적인 목적으로 사용될 가능성이 높은 거버넌스라는 개념을 정의하는 것이 행정개혁과정에서 매우 중요하다. 거버넌스는 '공통의 문제해결을 위한 사회적 조정방법, 특수한 형태의 사회적 조직법(신거버넌스 이론)'으로 정의한다.신거버넌스란 대화, 타협, 조정을 통한 조정의 방법을 소수에 의한 결정이나 보이지 않는 손에 의한 결정보다 더 중요하게 생각하는 방법론이다.



I. 서론


2002년 당시까지만해도 거버넌스governance라는 개념은 행정학, 정치학을 포함한 다양한 문야에서 등장했다. 무엇인가 새로운 것 또는 개혁적인 것을 의미하는 거버넌스 개념은 환경거버넌스나 로컬거버넌스 같은 형태로 사용되고 있다.

거버넌스의 등장은 1980년 이후 정부의 사회문제 해결에 대한 반성에서 시작되었다. 사회문제를 효율적으로 해결하기 위해서 계층제적 관료제의 강화를 축으로 하는 전통적인 행정학에 대한 다양한 대안들이 제시되는데, 바로 거버넌스가 그런 논의 중에 하나이다.

일반적으로 거버넌스란 '정부의 역할, 운영체제, 사회문제 해결방식의 변화'등을 이야기하지만 학문적으로 제대로 정립된 개념은 아니다.

'잘 관리 및 운영되는 재창조된 정부 형태'와 같은 모호한 정의보다는 구체적인 거버넌스의 정의가 필요하고 이를 위해서 거버넌스에 관한 이론 및 다양한 정의를 살펴보고 개념을 정립하는 것이 필요하다.






II. Governance : 정의의 다양성





1. 공통문제 해결기제로서의 거버넌스 : 최광의의 정의


Newman(2001) : 거버넌스는 조직, 사회체제, 국가 전체등과 관련된 다양한 문제를 해결하는 다양한 방법을 포함한다. 어느 주체가 어떤 종류의 권한을 소유하고, 구성원들 사이에 어떤 의무관계가 존재하는지를 구성하고 있다.

Rhodes(2000) : Rhodes는 다음의 6가지 특징을 중심으로 거버넌스를 정의한다.

1. 기업지배구조corporate governance
2. 좋은 거버넌스good governance
3. 민간경영기법에 의한 정부관료제 관리효율성 제고를 강조하는 신공공관리론New Public Management(NPR)
4. 정부/시민사회/시장간의 경계변화를 강조하는 '신정치경제new political economy'
5. 단일권력 중심의 부재를 강조하는 국제상호관계international interdependece
6. 사회-사이버네틱 체계 socio-cybernetic system 네트워크network


Campbell(1991) : 거버넌스를 사회구성원들의 행동을 조정하는 정치, 경제적 절차라고 정의하면서, 시장/네트워크/계층제/감시/협회 등의 유형으로 밝히고 있다.

Rosenau(1992) : 거버넌스의 출발점은 '규칙에 의한 지배rule of law'이다. 다시 말하면 해당 거버넌스 차원에서는 구성원 모두가 주어진 규정에 따라 행동한다는 가정이 전제되어 있다. 명령과 통제만이 아니라 구성원들의 규정준수 및 법에 따라 권한과 의무를 행사한다는 것이다.

위에서 설명한 기업지배구조와 같은 경우에는 주주와 경영진 및 이해관계 당사자들이 가진 현안을 규칙에 따라 거버넌스 형태로 운영할 수 있으며 신공공관리론의 경우와 같이 대리인의 문제, 성과측정 곤란성 등 공공관료제의 문제도 극복할 수 있다.



2. 정부관련 공통문제 해결기제로서 거버넌스 : 광의의 정의


거버넌스연구소 : 거버넌스를 공적인 관심사와 관련하여 권력이 행사되고 시민들의 의견이 제시되어 의사결정이 이루어지는 방법을 결정하는 방법이나 절차로 정의하기도 한다.(www.iog.ca-케나다에 기반해서 여러가지 거버넌스를 다루는 연구소 Institute On Governence)


World Bank(1992) : 국가의 경제, 사회적 자원의 관리과정에서 권력이 사용되는 방법 혹은 유형이라고 정의하고 있다.

Lynn(2001) : 거버넌스는 '공적인 방법으로 비용이 충당되는 재화와 용역의 공급을 제한, 처방, 허용하는 법률이나 규칙, 사법적 결정 및 행정적 처리체제regime'이라고 정의한다.

강창현, 배웅환(2002) : 거버넌스는 본질적으로 다양한 이해관계자들의 정치적인 성격의 협상과 타협을 진행하면서도 비공식적으로는 영향력을 행사하는 상호작용이라고 파악하낟.

Pierre(2000) : 거버넌스를 사회체제의 조정coordination과 관련된 것으로 파악하면서 사회체제 조정과정의 정부의 역할에 관련된 것으로 이해한다. 특히 정부가 주도적인 역할을 했던 구거버넌스와 정부와 시민사회간의 파트너십, 네트워크가 주도적인 역할을 하는 신거버넌스로 구분했다. 중요한 핵심은 정책결정 집행과정의 '네트워크의 중요성'

Williams(2001) : 거버넌스를 사회전체적 차원에서의 방향잡기라고 정의한다. 국가전체적인 차원에서 정책목표조정 및 정책결정과 평가 및 피드백 등의 '메타정책'이라고 정의한다.

Wright(2000) : 중앙정부의 역할을 강조하고, 신공공관리론의 의해서 민간부문의 가치가 공공부문에 침투하여 발생하는 부작용을 경고하고 있다.

Roderic(2000) : 공공거너번스의 한계를 극복하기 위하여 관료와 시민들의 행태를 변화시키는 다양한 정책이 필요하다는 측면에서 거버넌스를 정의한다. 정부의 관점에서 볼 때 민간부문의 성과지표 부재의 특징과 정부가 기존에 가지고 있던 독점적 지위를 어떻게 결합할 것인지에 대한 대안으로 거버넌스를 이야기하기도 한다.

John(1994) : 거버넌스를 정부기관의 내부운영 방식과 행정서비스 전달방식으로 정의하면서, 신공공관리론과 파트너십 등을 포함하는 포괄적인 개념을 이해하고 있다.


Newman(2001) :광의의 정의에 따라서 구조/업무수행 방법 및 역할과 관련한 다양한 유형의 거버넌스를 강조하면서 다음과 같이 4가지 유형을 제시한다. 이러한 유형들은 서로 혼재하면서 존재하고 있다.


집권화되고 지속성/질서를 강조하는 계층제적 유형

집권화되고 혁신/변화를 강조하는 합리적 목표rational goal 유형

분권화되고 혁신/변화를 강조하는 개방체제open system 유형

분권화되고 지속성/질서를 강조하는 자치유형


이외의 거버넌스를 다음과 같이 분류하기도 한다.


Peters(1996) : 시장모형, 참여모형, 신축모형, 탈내부규제모형

Andrew and Goldsmith(1998) : 민영화, 강제입찰, 계약제, 분권화, 독립집행기관

Pierre(1999) : 관리적 (NPM적 관리강조), 조합주의적(다양한이익집단의 참여강조)

김석준 외(2000) : 국가중심, 시장중심, 시민사회중심 거버넌스

Considine and Lewis(1999) : 절차적 관료제, 기업적 관료제, 시장 관료제, 네트워크 관료제



3. 신거버넌스new govenance 로서의 거버넌스 :


협의,  정의


협의의 정의에서는 거버넌스를 다양한 광의의 거버넌스 유형중의 하나인 독특한 형태의 거버넌스로 정의한다.

위양devolution(권력분산), 무중심사회centerless society등의 원심모형centrifugal model of governance라고 하는 신거버넌스로 정의한다.

시민의 역할을 정부서비스를 수동적으로 제공받는 소비자에서 정부서비스에 적극적으로 참여하는 주인으로 재정의한다. 또한 정부의 한계에 대한 인식을 내포한다.

이러한 관점에서 볼 때 시장무정부상태market anarchy와 조직계층제organizaitonal hierarchy의 대안적인 형태의 조정기제coodination mechanism으로 파악된다.

계층제적 고정을 거부하는 다양한 조직단위간의 호혜적인 상호의존성을 특징으로 하는 거버넌스의 특성을 부각시키기 위하여 상호의존적인인다양한 행위자들의 수평적 자치조직인 복합조직 거버넌스heterarchic governance, 공유 거버넌스shared governance로 정의하기도 한다.  

협의의 정의에서는 규칙의 체계systems of rules의 관점에서도 법적, 공식적 통제권없이 소기의 목적을 달성하고 구성원간의 갈등을 해결하는 기능을 수행할 수 있는 능력을 말하기도 한다.

협의의 거버넌스에서 가장 중요한 개념은 네트워크이다. 네트워크는 비공식적이고 유동적인 존재로, 구성원들이 빈번하게 교체되고 모호하게 규정된 권리 및 의무관계를 특징으로 한다. 이러한 네트워크는 정부의 명령이 아니라 정부와의 협상의 결과로 형성되는 것이다.

정부와 시장 그리고 시민사회 간의 파트너십의 거버넌스의 주요한 형태지만 전통적 행정학에서 말하는 파트너십이 아니라 국가로부터 상당한 정도의 자율성을 갖는 상호의존적인 네트워크라는 점에서 다르다.



거버넌스, 신공공관리론


거버넌스는 신공공관리론과 구별되는데 Rhodes(1997)는 '사회-정치적 거버넌스'라는 용어를 사용하면서 구분하고 있다. 그에 따르면 신공공관리론은 다음과 같다.

조직내부의 문제에만 관심을 갖는다.

조직간의 상호작용 협상등에는 무관심하다.

결과에만 관심을 가지고 절차적 문제는 다루지 않는다.

경쟁과 방향잡기간의 모순적인 관계가 존재한다.

이러한 관점에서 신공공관리론의 한계를 급복하기 위한 대안이 바로 정치적-사회적 맥락에서 상호작용을 강조하는 협의의 거버넌스인 것이다.(Kickert 1997)



협의, 신거버넌스


결론적으로 협의의 거버넌스를 신거버넌스로 이해할때 다음과 같이 정리할 수 있다.(Stoker, 1998)

정부이외의 기관, 행위자가 광범위하게 포함된다.

불분명해지는 정부와 민간 사이의 경계와 책임소재가 발생한다.

집합적 행동의 문제와 관련된 상호의존적 관계가 발생한다.

정부의 공권련, 명령에 의존하지 않고 문제해결을 한다.










III. 거버넌스의 개념화 : 신제도주의





1. 거버넌스와 신거버넌스 : 사회적 조정(social coordination)



Beetham(1996), 사회적 조정


사회적 조정은 다양한 개인들 간의 상호작용을 조정하여 사회문제를 해결하는 것을 의미한다.

사회적 조정의 유형으로는 '시장(경제), 관료제(정부), 민주주의(시민사회)'가 있다.

시장은 개인의 자유를 시장가격의 자율화를 통해서 조정하는 역할을 한다.

관료제는 계층제적으로 분산된 권위를 통해서 개인들의 행동을 조정하는 제도적인 장치이다.

민주주의는 평등한 개인들 간의 의사결정과정에서의 참여와 자치적인 통제 및 합의된 강제를 통해서 개인들의 행동을 조정하는 장치가 된다.


Kooiman(2000), 사회적 조정


민주주의(신거버넌스) : 네트워크, 파트너십 등 자발적인 상호작용에 의해 이루어지는 공동거버넌스co-governing

계층제(관료제) : 공식적인 명령과 통제에 의해 이루어지는 계층제적 거버넌스hierarchical governance

시장 : 개인적인 선택 및 행동의 결집으로 이루어지는 자기거버넌스self-governance



거버넌스 개념, 최광의-광의


최의의 및 광의의 정의는 모두 '사회적 조정'이라는 공통점을 갖는다.

최광의의 정의는 국가 이외의 기업, 국제관계 등 다양한 단위 수준에서의 사회적 조정을 포함한다.

광의의 정의는 국가를 단위로 해서 공공문제가 발생할 경우 사회적 조정의 방식을 거버넌스로 풀어낸다.

논문에서의 정의 : 공통의 문제 해결을 위한 사회적 조정기제라고 정의한다.

다스림governing의 대상이 사람이 아니라 '공통의 문제'라는 정의하기 때문에 다양한 유형의 거버넌스를 적용할 수 있다.

로컬거버넌스는 징방정부가 갖는 곹옹의 문제해결을 위한 조정장치, 환경거버넌스는 환경문제라는 공통의 문제를 해결하기 위한 조정장치, 글로벌 거버넌스는 지구전체적인 문제를 해결하기 위한 사회적 조정장치를 의미한다.

신공공관리론의 경우 공공관료제 내부관리문제라는 공통의 문제를 해결하기 위한 사회적 조정장치의 한 유형으로 볼 수 있다.


거버넌스, 협의의 정의


시장과 계층제(관료제)의 중간적인 형태를 갖는 사회적 조정 방법의 특수한 유형이다. Beetham의 민주주의에 해당하는 거버넌스라고 할 수 있다.

신공공관리론과 신자유주의 그리고 협의의 거버넌스는 차이를 가지고 있다. 신공공관리론의 논리의 핵심은 전통적인 행정학의 계층제적 통제를 민간기업의 경영원리로 재체하여 관료제 내부의 관리 효율성을 제고해야한다는 것이다.

신자유주의 거버넌스 논리의 핵심은 자율적 교환의 영역인 시장의역할을 확대하고 정치적 권위의 영역을 축소해야 한다는 것이다.

이에 비해서 협의의 거버넌스논리는 정치적 권위의 영역내에서 관료제의 역할이 축소되고 민주주의(네트워크)의 역할이 증가하고 있는 것이 경험적 사실이며 동시에 바람직한 경향이라는 것이다.

광의의 거버넌스에서는 신공공관리론이나 신자유주의적 거버넌스, 전통적인 관료제적 거버넌스까지도 포함 할 수 있으나 협의의 거버넌스 개념에서는 민주주의에 해당하는 거버넌스만 적합하다.



2. 제도로서의 거버넌스


거버넌스, 신제도주의


거버넌스 논의의 사회적 조정과 함께 고려되는 공통점은 '제도적 장치'로서의 거버넌스가 개인의 행태와 집합적 행동collective action의 결과에 미치는 영향에 관심을 갖는다는 것이다.

대부분의 논의에서 거버넌스는 구성원, 구성원간의 관계, 자원배분, 조직 등의 구조적 측면과 규칙, 규범, 인식등의 문화적인 측면을 포함하는 존재로 파악된다.

이러한 논의를 종합해보면 신제도주의new istitutionalism에서 말하는 제도isitution으로서 거버넌스를 정의할 수 있다. (Lynn2001, Stoker 2000)

전형적인 신제도주의의 주장과 같이 제도로서의 거버넌스가 집합적 행동의 결과를 결정하는 중요한 요인으로 작동한다는 것을 알 수 있다.

거버넌스는 본질적으로 정치의 속성을 가지기 때문에 협상, 타협이 존재하고 승자와 패자가 존재하기에 때문에 게임상황이 발생할 수 밖에 없다.

Lynn(2000)의 경우 환경적 요인, 국민특성, 구조, 관리기법 등이 조직적으로 사회현상에 영향을 미친다는 거버넌스 분석모형을 제시하고 있는데 이것은 신제도주의의 제도분석툴인 IAD framework와 유사하다.


제도, 중첩성


거버넌스가 중첩성nestedness를 가지며 제도분석틀을 이용하여 거버넌스의 특징을 분명히 할 수 있다고 Ostrom(1986)은 주장한 바 있다. 다음과 같이 3가지 이다.

운영수준operational level :  개인들의 상호작용이 일어나고 그 결과 사회현상이 발생하는 수준

집단선택 수준collective choice level : 운영수준의 행위자들의 권한과 의무를 규정하게될 규칙을 제정하는 수준

구성적 선태수준constitutional choice level :  집단선택수준에서의 행위자들의 권한과 의무, 그리고 상호작용의 규칙을 제정하는 수준을 의미한다.

이러한 수준은 kooiman(2000)이 이야기하는 1, 2, 3차 거버넌스 수준과 일치한다.

3차 수준까지 올라가면 메타거버넌스로 이해하기도 하고 차상위 수준에서 논의도 가능해진다.

그러나 국가의 구조인 체제의 측면에서 '하위 거버넌스의 거버넌스'라는 관점으로 보면 신제도주의의 제도로 정의될 수 있으며 수준에 상관없이 제도적인 기제로 작동되는 것을 알 수 있다.

다시 말하면 '사회적 조정의 제도'로서 1~3차 거버넌스에 통용되고 있는 것을 알 수 있다.


3. 신거버넌스the New Governace와 새로운 거버넌스new governance


신거버넌스, 흐름


거버넌스 이론은 전통적인 행정학이나 정치학의 영역을 새로운 관점에서 연구하려는 시도이다. 이러한 거버넌스이론의 등장은 정부역할의 변화를 의미한다.

광의의 거버넌스가 계층제와 네트워크 양극단으로 하는 다양한 사회적 조정유형의 연속체로 정의된다고 하더라도 '정부와 시민사회간의 변화된 관계'를 의미한다는 것이 중요하다.

신거버넌스이론이라고 한다면 '거버넌스의 논리'에 있어서도 다른 합리성을 사용한다.

시장이 추구하는 절차적 합리성procedural rationality도 아니고 국가가 관료제를 통해서 추구하는 실체적 합리성substantive rationality도 아니고 바로 반성적합리성relflective ratioality라고 할 수 있다.

신거버넌스는 소수에 의한 결정이나 보이지 않는 손에 의한 결정보다는 대화, 협상, 조정을 통한 타협이나 동의에 더 큰 가치를 둔다.


네트워크, 거버넌스


일반적으로 네트워크가 신거너번스의 핵심적인 특징으로 이해되는데 다양한 유형의 네트워크가 존재할 수 있다는 사실에 주목할 수 있다.

Kickert(1997)에 의하면 네트워크 거버넌스는 크게 도구적instrumental, 상호작용적interative, 그리고 제도적instiutional의 관점에서 구분된다.

도구적 관점 : 중심행위자focal actor에 의한 방향잡기steering, 정부의 역할은 통제자와 피통제자의 관계를 설정한 후 지휘자conductor와 같이 목적지향적 행위자에게 초점을 맞춘다.

상호작용적 관점 : 공동의 목적을 달성하기 위해 다양한 상호의존적인 행위자들 간의 상호작용에 집중한다. 상호적인 영향력mutual influence을 강조하면서 정부의 영갛릉ㄹ 구성원간의 다양한 협력을 도모하기 위한 중재자intermediator가 된다.  

제도적 관점 : 네크워크 자체에 관심을 둔다. 제도, 규범, 행위자간의 권한과 의무관계가 중요한 것이 된다. 다양한 사회구성원간의 관계를 규정하는 네트워크가 어떻게 형성, 변화, 대체되는가 하는 것이 주요한 관심사이다. 정부의 역할은 문제해결을 위한 적절한 조건을 창출하는데 있다.



신거버넌스, 관점


도구적 관점에서 강조되는 중앙집권적 방향잡기는 신거버넌스라고 할 수 없다.

상호작용적 관점에서 강조되는 '함께 방향잡기, 함께 규정하기, 함께 안내하기'등이 신거버넌스의 핵심적인 관점이다.(Kooiman, 1993)

신거버넌스는 정부든 민간이든 어떠한 개인이나 단체도 복잡한 사회문제를 해결할 수 있는 모든 지식을 가지고 있지 않다고 가정하고 정부의 역할을 축소한다.



신거버넌스 새로운 거버넌스


광의의 거버넌스의 개념에서 볼 때 신거버넌스나 새로운 거버넌스는 개모두 새로운 대안이라는 공통점을 갖는다.

그러나 새로운 거버넌스가 전통적인 행정학의 패러다임, 즉 구거버넌스의 대안으로 등장한 신자유주의적 거버넌스, 신공공관리론적 거버넌스, 도구적 네트워크 거버넌스 등 다양한 거버넌스의 유형을 포고라하는 반면, 신거버넌스는 상호작용적 관점 또는 제도적 관점의 네트워크 거버넌스를 배타적으로 의미한다.

신거버넌스는 다음과 같은 특징을 갖는다.

시장을 통해서 자유롭게 도출되는 결정 혹은 대표민주주의를 통한 전문가집단의 계층제의 결과로서의 결정보다는 많은 사람들의 숙과와 토론을 통해서 내려진 결론을 더 중요하게 여긴다.

자율적인 개인 및 조직간의 자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조한다.









IV. 결론


신거버넌스는 이론적인 처방이 아니라 민주화의 진전과 시민사회의 발전을 통해서 자연스럽게 등장하였다.

Newman(2001)은 신거번스의 논의는 규범적인 의미를 가진다고 말한다.

복잡성을 특징으로 하는 사회에서 네트워크에 의한 사회적 조정

자치

일반국민의 참여

민주주의를 구현하기 위한 바람직한 규범적 가치

신거버넌스의 논리로 기존의 전통적인 행정학이나 신공공관리론등이 가장 장점을 모두 포괄할 수는 없다. 마찬가지로 거버넌스가 가진 네트워크적 한계(장기적인 안목 부재, 실시간 변화되는 특징, 강력한 리더십의 부재)는 여전히 존재한다.

그러나 전통적인 행정학은 시대적 흐름에서 한계를 가지고 있는 것은 확실하다. 행정개혁을 위해서는 거버넌스와 같이 새로운 대안들을 계속해서 찾아가야 한다.

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