정책해봄_제도주의

낭만민네이션
2021-07-31
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사실 행정학이나 정책학에는 문외한이었다. 학부에서 국제관계학을 배우기는 했지만 제도적인 차원에서라기 보다는 패러다임의 수준에서 자유주의, 현실주의 정도를 배웠던 정도였다. 대학원에 가서 제도주의 이론을 배우면서 이전의 제도주의와 새로운 제도주의의 차이에 대해서 배울 수 있게 되었다. 공공정책을 배우면서 신제도주의를 모른다는 것은 정책의 순환관계를 이해하지 못한다는 것과 같다.


구제도주의는 제도가 어떻게 설계 되어 있는지를 보는 것이라면, 신제도주의는 제도의 설계에 따라서 사람들의 생활과 조직의 대응이 어떻게 달라지는지에 대한 시스템다이나믹스의 관점을 차용하고 있다고 본다. 신제도주의에는 역사적 제도주의, 사회적 제도주의, 합리적 제도주의등 다양하게 있지만 기본적으로 구제도주의와의 다른 점은 시스템다이나믹스, 시차개념, 임팩트 측정등의 새로운 관점들이 등장했다는 것이다. 오늘은 제도주의에 대한 메타인지를 제공하고 있는 제도분석이라는 책의 내용을 중심으로 그 동안 생각하고 있었던 신제도주의의 가능성에 대해서 논의해보고자 한다.



보통 이런 상관관계를 시스템 다이나믹스라고 한다. 하나의 사건은 다른 사건에 긍정과 부정의 영향을 줄 수 있다.




1. 조준과 이익의 세미나가 경국대전을 만들었다?


내 인생의 최고의 책을 꼽으라면 역사분야에서는 '시대의 개혁가'를 꼽는다. 이 책에서는 날카로운 역사 비평보다는 역사적으로 그럴수 밖에 없었던 서사를 끄집어 내어서 아주 깊은 통찰력을 준다. 이 책을 읽다가 가끔 지하철 내리는 것을 놓치는 경우가 있다. 이 책에서는 '의지, 능력, 기회'의 3가지 변수에서 개혁의 성공가능성을 본다. 의지가 있었지만 능력이 없었던 조광조그룹이나 의지는 없었지만 능력만 있었던 흥선대원군이나, 의지와 능력이 모두 있었지만 시대가 열리지 않아서 실패했던 소현세자와 같은 사람들을 조명한다. 11명의 역사적인 개혁가들을 조망하면서 딱 한 사람만 개혁에 성공한다. 다시 말하면 딱 한 사람만 의지와 능력을 겸비한 가운데 시대가 열려서 개혁에 성공했다는 것이다. 바로 그 사람이 '정도전'이다.



인생의 책, 시대의 개혁가들



그러나 책은 다른 방식으로 전개된다. 정도전이 경국대전을 만들어서 조선왕조 500년의 기틀을 잡았기는 했지만 그것은 정도전의 아이디어가 아니라 이전부터 준비되어 있던 대안이었다는 것이다. 그 대안은 다름아닌 정도전과 함께 10년동안 세미나를 진행햇던 '조준과 김지'의 '주관육익'이라는 책이라는 것이다. 지금으로 치면 10년동안 조준과 김지는 고려말기의 저물어가는 국운을 안타까워하면서 새로운 세상을 위한 실천의 대안으로 '부엌에서 사용하는 식자재의 쓰임부터 시작해서 국가의 무역까지, 농민들이 내는 세금에서부터 시작해서 교육제도까지, 군량미의 종류에서부터 군사력까지' 만들었던 것이다. 요즘이야기로 하면 시스템 다이나믹스를 미시와 중간체계, 거시의 측면에서 분석해보고 그것을 다시 체계별로 연결시킨 것과 같다.


이렇게 조준과 김지가 여러 학자들과 엮어 놓은 '주관육익'이라는 책을 바탕으로 정도전을 정권을 잡고 경국대전을 집필한다. 경국대전으로 치자면 국가대계를 시스템적으로 분석해서 시간의 흐름에 따라서 어떤 부분에서 제도가 영향력을 발휘하는지를 보여주는 메타인지 가득한 책이라고 할 수 있다. 이것들을 만들었던 김지와 조준이 부러워서 나도 한 10년전부터는 세미나를 줄기차게 열고 있기는 했다. 그런데 행정학, 정책학을 배우면서 이들의 아이디어가 새롭게 보이기 시작했다. 그것은 바로 '신제도주의'에 대한 연구 때문이었다. 신제도주의의 관점에서 보자면 조준과 김지는 이미 상당한 제도설계의 전문가들이었음을 알 수 있다. 미시체계의 제도가 거시체계까지 연결되는 과정에서 사람들의 반응과 시장의 흐름, 국가의 조세체계와 교육시스템의 변화등 매우 다양한 분석들을 해 왔던 것이다. 서론이 길었지만 이들의 이야기를 들으면서 그럼 나는 어떻게 대안을 내야 할까라는 생각을 하다가, 드디어 만나게 되었다. 제도분석이라는 신제도주의의 입문서이자 행정학에서는 내 인생 최고의 책을 말이다. 이제 서론을 넘어서 제도분석 안으로 들어가보자.




2. 신제도주의란 무엇인가?


1960년대와 1970년대 사회과학 연구의 중심개념이 집단group에 있었다면 1980년대에는 국가state였다. 국가에 대한 논의가 증가하면서 국가를 이루는 제도에 대한 관심은 자연스러울 수 밖에 없었다. 이러한 흐름을 반영하여 정치, 경제, 사회현상을 설명하는데 있어서 '제도'를 중심개념으로 설정하는 학문적 흐름을 일컬어서 신제도주의new institutionalism이라고 부른다. 물론 신제도주의학파가 있는 것은 아니지만 '구조와 제도'를 중시하기보다는 문화나 사람을 원인으로 보는 흐름과 다른 길에 서 있기 때문에 모두 한 길을 걷는 것처럼 보이는 것이다.


현상의 근원으로서 제도의 역할을 강조하는 것이 신제도주이 특징이다.

신제도주의라고 하면 다양한 학문에서 사용되고 있다. 보통은 기본학문에서 시작하여 응용학문으로 제도주의가 사용되는 경우가 많다. 여기서 응용학문이라는 것은 기본이론을 바탕으로 현실에 적용한 결과 나타나는 패턴이나 형식을 말한다. 정리해보면 다음과 같다.


정치학과 사회학에서는 역사적 제도주의 historical institutionalis으로 사용한다.  

사회학의 관점에서는 사회학적 제도주의 sociological institutionalism로 불린다.

조직이론에서는 조직적 제도주의 organizational institutionalism을 사용한다.

정치학에서는 합리적 선택 제도주의 rational choice institutionalism으로 사용한다.

경제학에서는 신제도주의 경제학 new institutional economics를 사용한다.

최근에는 신제주의 사회학 new institutional sociology나 제약조건하에서의 선택이론choice within-constraints thoety가 등장했다.


문제라기보다는 주의해야할 점은 각각의 제도주의에서 '제도'를 정의하는 것이 다르다는 것이다. 하나의 학문에서 분파된게 아니라 기존의 학문에서 '제도'를 가져다썼기 때문에 그렇다. 그래서 각각의 제도주의를 사용하려면 먼저는 정의를 확실히 정의하고 시작해야 한다.


신제도주의 주요한 분류는 위의 세가지이다. 새롭게 디자인했다.



참고로 응용학문과 실용학문의 기본이 되는 전제들은 어디서 나왔는지 후설의 현상학에서 그 이유를 찾을 수 있다. 후설은 현상학을 정립하면서 데카르트에서부터 시작한다. 데카르트는 학문전체를 한 그루의 나무에 비유해서 설명한다. 라캉으로 치면 상상계에 속하는 형이상학은 나무의 뿌리에 속하고 자연학(물리학, 천문학, 지구과학, 생물학, 인간학)은 나무의 둥치, 나무의 가지들은 실용학문에 속한다. 실용학문을 가능하게 만드는 것은 순수학문이고 순수학문을 만드는 것은 형이상학이라고 생각했다.


1. 실용학문 : 법학, 경역학, 행정학 / 공학, 의학, 농학
2. 순수학문 : 순수경험과학들 / 영역적 존재론 / 형식적 존재론
3. 형이상학 : 철학-초월론적 현상학


후설은 실용학문을 통해서 우리가 살아가는 생활의 다양한 변화들을 만들어낼 수 있다고 믿었고, 실용학문은 순수학문이라는 기본적인 학문을 통해서 이루어진다고 보았다. 순수학문은 응용이 되지 않은 기본적인 학문분과로서 순수경험과학들과 영역적 존재론, 형식전 존재론으로 구성되어 있었다. 순수경험과학들은 실용학문의 이론적 토대가 되는 학문이며, 영역적 존재론은 순수경험과학들이 기능하기 위한 영옂걱으로 본질적인 전제를 말한다. 또한 형식전 존재론은 모든 대상 영역들에 타다한 본질적 전제를 다루는 존재론이다. 다시 말하면 모든 존재하는 것들은 어떤 영역 위에서 경험을 통해서 일정한 형식으로 재현된다는 것이다.

1. 순수 경험과학들 : 물리학, 화학, 생물학 / 언어학, 문학, 사학, 정치학, 사회학, 심리학
2. 영역적 존재론 : 물리학적 시간론, 물리학적 공간론
3. 형식 존재론 : 형식논리학


이와 같이 신제도주의를 후설의 이론으로 정리해보면 '제도'의 형식존재론은 당연히 '형식논리학'이다. 제도를 만들기 위해서는 논리적으로 제도가 갖추어야할 기본 형식이 존재한다. 인간이 무엇인가를 생각하기 위해서는 점, 선, 면을 기본으로 하는 입체적 3D가 필요하고 이것이 시간개념으로 넘어가면 4D가 된다. 현실에서작동하면서 수 많은 관계들을 만들어내는 것이다. 제도주의가 3D라면 신제도주의는 4D라고 할 수 있다. 그러니깐 영역적 존재론에 있어서 '제도주의'는 그 기본이 되는 제도의 영역을 한정해 놓고 제도의 규격이나 구성을 중시한다면 신제도주의는 그것보다 한 단계 더 나아가서 실용적으로 제도가 사용될 때 현상 속에서 어떻게 구현되는지를 보여준다는 것이다. 따라서 다양한 학문에서, 실제 생활에서 내포하고 있는 '제도'의 근원은 '형식논리'이다. 그래서 프레임 혹은 논리나무라고 부르는 기본적 생각의 흐름이 깔려야만 제도주의를 이해할 수 있다. 물론 이것이 가장 근원적인가?는 논의가 필요하다.





3. 제도이론의 관점


1) 비판적 관점


행태주의, 다원주의, 합리적 선택이론 등으로 대표될 수 있는 1950년대 이래 지배적인 사회이론들은 다양한 명칭만큼이나 구체적인 이론적 내용들이 다르지만, 이들을 관통하는 공통된 관점perspective이 존재한다. March와 Olsen(1984&1989)은 1950년대 이래 지배적 사회이론들이 공유하고 있는 관점을 맥락적contextual, 환원론적reductionist, 공리주의적utilitarian, 기능주의적functionalist, 도구주의적instrumentalist라고 정리하고 있다. 자세가 들어다보면 다음과 같다.


첫째, 이 이론들은 정치를 사회의 한 부분으로서만 파악할 뿐 정치적 영역의 자율성을 전혀 인정하지 않는다는 점에서 맥락적 관점을 공유하고 있다. 이들 이론에서는 정치가 단순히 그 맥락을 반영할 뿐이며politics mirrors its context, 정치적 영역이 사회에 대해 독자적인 영향력을 행사할 수 있는 가능성은 아예 무시되고 있다.

둘째, 이 이론들은 모두 정치현상을 개인행위의 집합적 결과로써 해석한다. 개인의 선호는 외부적으로 주어진 것exogenously given이고, 외부적으로 주어진 선호를 지닌 개인들 간의 상호작용에 의해 집합적 수준에서의 결과가 결정된다고 보는 점에서 환원론적 관점을 가지고 있다.

셋째, 이 이론들에 의하면 개인의 행위가 분석의 기초단위이고, 개인의 행위는 계산된 자기기익calculated self-interest이 표출된 결과로서 개인이 지니고 있는 선호를 반영한다는 것이다. 이런 점에서 March와 Olsoen은 이 이론들이 공리주의적 관점을 공유하고 있다고 지적하고 있다.

넷째, 이 이론들은 역사를 특정한 균형에 이르게 하는 효율적인 과정으로 파악한다는 측면에서 기능주의적 시간을 지니고 있다.

다섯째, 이 이론들은 의사결정과 자원배분을 정치의 중심적인 과정으로 파악한다는 점에서 도구주의적인 시각을 지니고 있다.



2) March와 Olsen의 제도이론


이러한 행태주의, 다원주의, 합리적 선택이론의 문제를 극복하기 위해서 March와 Olsen은 제도적인 관점에서 다시 정의한다. 기존의 이론들이 가지고 있던 비판점에 대한 대안으로서 제도이론은 전사회적인 부분에서 적용하더라도 문제가 없을 만큼 제도의 범주와 영향력을 매우 넓혀 놓았다. 그 내용들은 다음과 같다.


첫째, 정치적 영역을 사회의 다른 영역과 독립된, 그리고 자율성을 지닌 영역으로 파악한다. 사회의 다른 영역에 대한 정치적 영역의 의존성이 아니라 정치적 영역의 자율성을 강조하는 동시에 상대적으로 자율적인 정치제도와 사회제도 간의 상호의존을 강조한다.

둘째, 정치의 결과를 조직구조와 적절한 행위의 규칙rules of appropriate behavior의 산물로서 이해한다.

셋째, 정치적 행위를 계산된 자기이익의 표출이 아니라 책무와 의무obiligations and duties에 대한 반응으로 파악한다.

넷째, 역사적 발전과정의 부적응성maladaptation과 비효율성을 강조한다.

다섯째, 선택과 자원배분을 정치의 핵심으로 상징하는 것이 아니라 행위에 있어서 적절성의 논리logic of appropriateness, 의미meaning, 그리고 상징symbols의 중요성을 강조한다.



로마의 제도는 어떻게 제국을 건설하였는가를 고민하게 한다.



4. 신제도주의의 쟁점


신제도주의는 뚜렷한 대척점을 가지고 있다. 그것은 바로 행태주의이다. 행태주의는 인간의 행위를 설명할 때 사회적 맥락과 완전히 분리된 '원자화된 개인'을 전제로 한다. 그러다보니 신제도주의가 강조하는 '맥락'context의 역할을 간과하는 경향이 있다. 인간은 누구나 맥락안에서 살고 있으며 그 맥락의 '구조'를 이루는 것은 언제나 제도와 그 수반된 것들이다.


제도란 개인행위에 영향을 미치는 구조적 제약요인structual constraints라는 의미를 지닌다. 제도의 영향력하에서 이루어지는 인간의 행위는 안정성stability와 규칙성regularty를 띠게 된다. 제도가 존재하는 경우 개인행위나 개인 간 상호작용은 무작위적으로 이루어지는 것이 아니라 일정한 패턴과 예측가능성을 보이게 된다. 신제도주의의 다양한 분파가 공유하는 시간은 이정도이다. 이러한 공유 외에는 다양한 쟁점들이 존재한다. 정리해보면 9가지 정도의 다른 점이 존재한다.


1) 제도란 무엇인가?_definition

제도는 규칙이나 법률 등 공식적인 제약요인일 수도 있고, 규범이나 가치체계 등 비공식적인 요인일 수도 있다. 또한 공동체의 구성원들이 지극히 당연시 하면서 공유하고 잇는 의미체계일 수도 있다.


2) 제도는 행위자에 대해서 어떤 영향을 미치는가?_player

제도는 행위자의 전략에 영향을 미칠 수 있지만, 행위자의 선호까지도 제도적 맥락 속에서 형성될 수 있다. 제도가 행위자에게 영향을 미치는가? 아니면 행위자가 제도의 영향을 미치는가? 맥락속에서 찾아야 한다.


3) 제도의 역할은 무엇인가?_role

제도는 공동체가 안고 있는 공동의 문제를 해결하기 위한 수단인가 혹은 권력을 가진 ㅅ가람이 자신의 이익을 보호하고 증진하기 위해 활용하는 수단인가?


4) 제도적 맥락 속에서 이루어지는 개인행위를 어떻게 이해할 것인가?_individual act

개인행위는 단순히 제도의 산물인가 아니면 제도적 제약요인하에서도 개인은 여전히 자율적으로 행위할 가능성이 있는가? 나아가 개인행위를 통해 제도 자체까지도 변화시킬 수 있는가?


5) 제도를 둘러싼 권력관계를 어떻게 이해할 것인가 _power relation

제도는 권력관계에 어떤 영향을 미치며, 권력관계는 제도에 다시 어떤 영향을 미치는가? 권력관계와 제도는 별개의 개념인가 아니면 제도 그 자체가 권력 불평등을 함축하고 있는 개념인가?


6) 제도는 어떻게 형성되는가_formation

제도는 공동의 문제를 해결하기 위한 협력행위의 결과로서 나타난다고 보 는 입장이 있는가 하면, 권력을 가진 사람이 자신의 이익을 증진시키기 위한 수단으로서 만든다고 보는 입장도 있으며, 혹은 제도는 개인의지의 산물로서 나타나는 것이 아니라 역사적 과정의 결과라고 보는 입장도 있다.


7) 제도는 어떻게 변화하는가?_transformation

제도를 변화시킬 수 있는가? 제도는 외부적 충격에 의해서만 변화하는 것인가? 혹은 제도의 내무적 모순이 제도를 야기할 수 있는가? 제도는 급격하게 변화하는가 아니면 점진적으로 서서히 변화하는가?


8) 제도는 그것을 만드는 사람들이 의도한 대로 설계할 수 있는가?_intention

그렇지 않다면 의도한 제도와 실제 결과와의 차이를 어떻게 설명할 수 있는가? 그리고 제도는 그 때 그때의 필요에 따라서 변화할 수 있는 것인가? 아니면 제도변화의 과정은 과거의 영향력으로부터 자유로울 수 없는가?


9) 제도변화를 설명하는데 있어서 시간과 역사가 갖는 의미는 무엇인가?_time

경로의존이라는 개념이 의미하는 바는 무엇이며, 또한 이것이 제도벼노하에 대해 갖는 의미는 무엇인가? 시간과 역사가 제도에 대해 갖는 의미를 제대로 이해하기 위해서는 어떤 방법론methodology를 활용하는 것이 바람직한가?

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