정책해봄_예비타당성 조사

낭만민네이션
2021-07-31
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예비타당성 조사를 해보면 거의 5000억에서 몇조짜리 문서를 다루어야 하는데, 문제는 내적타당성이 떨어지고 논리설계가 부족하다는 것이다. 변수들의 관계가 애매하기 때문에 거의다 스토리텔링으로 진행되어 버린다. 이것을 막기 위해서 어떻게 해야 할까? 아래와 같이 기획재정부에서는 예비타당성 조사를 진행한다. 비교집단과 실헙집단을 설정하고 실헙집단이 통계적으로  유의미한 결과를 가지고 오는지는 확인할 수 있게 된다. 예비타당성조사와 같이 비지니스를 하든, 정책을 만들든지 간에 '비교집단'을 가지고 원인과 대안의 효과성을 찾아야 한다. 무엇이 진짜 원인인지를 알아야 하는 것이다.





지난주에 우리는 정책의 수단에 있어서 당근과 채찍이 기본이고 최근에는 설교보다도 정보의 방식을 많이 사용한다고 말한다. 정책을 집행할 때 어떤 수단을 쓰는가에 따라서 정책의 효과는 확연하게 달라진다고 볼 수 있다. 채찍이나 당근은 돈이 든다. 다시 말하면 규제를 하려면 인건비가 들어가고, 모니터링 비용이 들어가며 당근같은 인센티브는 보조금과 인건비가 들게 된다. 그러니 수단을 어떻게 설정하는가에 따라서 비용과 편익이 달라진다.



1. 편익비용분석이란


정책이나 사업을 진행할 때 들어간 비용대비 얼마나 이익이 생겼는지를 알아보는 것이다. 비용편익의 핵심은 사업이나 정책이 진행될 때 인풋 과정도 아웃풋도 모두 '화폐가치'로 정리하는다는 것에 있다. 따라서 비용편익분석은 그 자체로는 매우 합리적이고 타당한 것 같지만 효과나 다른 변수들의 의미를 찾는데 있어서는 어느정도 한계가 있다는 것이다. 비용편익분석을 하는데는 인프라 구축이나 무생물, 건물, 자연 등등 사람과 관련되지 않은 것들에 유효하지만 사람들에게 영향을 미치는 것은 그 자체로 파악하기 힘들고 내면에서 편익을 계산하기 힘들기 때문에 비용편익 분석이 힘들어 진다. 이런경우 굳이 해야 한다면, 비용편익 분석은 가중치를 계산할 수 있다는 것이다.



2. 비용편익분석과 비용효과분석


비용편익 분석이 있고 비용효과effective분석이 있다. 비용편익분석은 편익을 비용cost으로 바꾼 것이다. 효과분석은 다양한 단위로 나타며 비교집단에 의해서 효과를 분석해야 할 경우이다. 문제는 다양한 효과들이 발생하기 때문에 이것을 비교하기 위해서는 하나의 가치 기준인 '비용'으로 바꿀 수 있다. 편익을 비용으로 바꾸면 다양한 변수들을 하나로 만들 수 있다. 만약에 소방관 1명을 고용하면 1번에 5명을 구할 수 있다면 이것은 비용효과분석이 가능하다. 그러나 댐을 건설했을 때 경제적 효과는 무엇인가?라고 물어볼 때는 다양한 변수들 때문에 비교가 불가능하다. 왜냐하면 땜을 건설하면 환경이 바뀌고, 기후가 바뀌고, 주민들의 삶의 질이 달라지며 자전거 도로가 생기고 댐의 운여에 따른 효과가 달라지기 때문이다. 그래서 화폐가치로 환산해서 비용편익분석을 하는 것이 오히려 간편할 수 있다.



3. 화폐가치로 환산_환경/시간/생명


그렇다면 문제는 화폐가치로 어떻게 환산할 것인가이다. 만족도 같은 경우는 비용효과분석이 더 적합한데 새만금 사업이나 재개발사업같은 경우 '환경'에 관련된 부분은 생물다양성부터 시작해서 관광지로서의 비용, 정화기능, 생산물 등등 고려할 것들이 매우 많아진다. 따라서 보존가치, 관광가치 등등 화폐가치로 바꾸는 것에 있어서 어려운 부분이 많다.





새만금 사업의 경우 시민단체와 정부에서 비용편익분석을 한 결과가 다르다. 문제는 '가치'를 어떻게 산정하고 어떤 방식으로 바라볼 것인가?이다. 바라보는 가치에 따라서 편익을 화폐로 바꾸는 부분이 달라지는 것이다. 마찬가지로 생명에 관련된 부분은 시장에서 거래되지 않은 가치이기 때문에 화폐가치로 바꾸는 것이 힘들다. 또한 시간에 대한 부분도 환산할 수 없게 된다.



4. 비용과 편익을 계산하기


Willingness to pay라는 지불의사법을 사용해서 사람들에게 설문조사를 할 수 있다. 자연환경을 보호한다고 할 때 얼마까지 세금으로 낼 수 있을까? 또한 생명가치에 있어서는 에어백을 고를 때 얼마까지 지불할 의사가 있는가? 이렇게 계산할 수 있는 것이다. 그래서 가능하면 편익분석은 추정치이기 때문에 비용효과분석을 할 수 있으면 하는 것이 좋다.


또한 시간의 관점에 있어서 '구간'설정이 매우 중요하다. 구간설정은 일정한 구간 안에서 점추정을 해서 두개 혹은 3개를 비교해보는 방식으로 해야 하는 것이다. 또한 비용편익을 할 때는 범위가 중요하다. 일정한 범위 안에서 '편익'은 안나타날 수도 있지만 효과는 나타날 수 있으며, 반대로 효과는 나타나지만 편익은 안나타날 수 있기 때문이다. 둘다 물론 안타나다가 시간이 지나면 효과가 나타나기도 한다.


따라서 구간에서 나오는 연차별 편익을 계산하는 방법은 모든 것을 더하는 것이 아니라 할인율을 적용하는 것이다. 현재시점에서 가장 가치가 높은 것을 할인율discount rate을 적게 적용하는 것이다. 미래가치와 현재가치를 볼 때 미래가치를 기준으로 미래가치를 할인하는 것이다. 미래가치와 현재가치의 차이는 '안정된 사회'일 수록 할인율이 떨어진다고 볼 수 있다. 다시 말하면 미래가 불안정할 수록 미래가치는 할인율이 커지고 현재가치가 가중치가 붙는다는 것이다.


할인율은 미래에 사용할 가치를 오늘 사용할 때 얼마의 가치를 갖는가이다


새만금사업과 편익과 비용 비교



비용편익분석은 편익항목과 비용항목을 위와 같이 구분해 놓고 서로 미래가치대비 현재가치를 따지는 방법으로 계산해 볼 수 있다. 근데 문제는 이것이 딱 떨어지는 부분이 아니라는 것이다. 결국 가치의 문제로 돌아볼 수 밖에 없다.



편익비용비율 Benefit-Cost Ratio, BCR, B/C


편익비용 비율은 총편익과 총비용에서 할인율이 적용되어야 한다. 따라서 편익의 현재가치를 비용의 현재가치를 나눌 때 할인율을 적용해야 하며, 이 때 분석기간을 설정해야 한다. BCR은 할인율, 구간설정이 핵심이다. 미래의 가치를 현재의 가치로 판단하는 과정에서 이것을 설정하는 사람의 가치가 투입되어 편향성을 가질 수 밖에 없기 때문에 '예비타당성조사'는 애매한 추정치가 나올 수 밖에 없다. 1보다 큰가 아닌가가 핵심이다.





순현재가치 Net Present Value, NPV


순현재가치란 사업에 수반된 모든 비용과 편익을 기준년ㅇㄴ도의 현재가치로 할인하여 총편익에서 총비용을 제한 한 값이다. 다시 말하면 미래가치와 현재가치를 회계년도 안에서 계산한 값이며 비용편익분석을 한 값이 순현재가치라고 할 수 있다. 이것은 결론적으로 1보다 큰가 아닌가?를 구하는 것이다. 마찬가지로 순현재가치가 0보다 클 경우에는 경제성이 있다고 할 수 있다. 매년 순현재가치를 비교해 보면 년도별로 가치를 비교해 볼 수 있다. 비용편익으로 볼 것인가 순현재가치로 볼 것인가를 구간설정에 따라서 다르다. 순현재가치는 1년단위로 본다는 것이다.






내부수익율 Economic Internal Rate of Return, EIRR


내부수익율은 편익과 비용의 현재가치로 환산된 값이 같아지는 할인율 R을 구하는 방법이다. 사업의 시행으로 인해서 순현재가치를 0으로 만드는 할인율이며, 내부 수익률이 사회적 할인율보다 크면 경제성이 있다고 판단하게 된다. 다음 조건을 만족하는 R을 찾는 것이다.




경찰서비스의 가치는 비용편익분석을 하면 얼마인가?


이것을 계산하려면 비용과 편익을 일단 나누어서 정리한 다음에 하나하나 구간설정을 하고 화폐적 가치로 계산하는 것이다. 비용은 서비스의 비용을 추정치로 만들어야 하고, 그것을 배경으로 편익과 비교해야 한다. 시장에서 거래되지 않은 것들을 어떻게 시장서비스로 바꿀 것이냐가 문제이다.


국방서비스의 비용편익분석을 하면?


국방서비스에 들어가는 비용과 편익을 나누고 일단은 항목을 만든다. 그리고 항목의 기간을 산정한 후에 미래가치와 현재가치를 비교해서 나누어 보아야 한다. 또한 비용을 계산할 때 계산한 근거는 무엇인가? 혹은 편익을 환산할 때 어떤 방법을 썼으며 어떤 가치를 사용했는가를 물어볼 수 있다. 예시는 다음과 같다. 캐나나 경찰서비스를 계산하면 아래와 같이 논리구조를 짜고 편익과 비용을 계산할 수 있다.  


An Introduction to Economic Analysis in Crime Prevention:

The Why, How and So What


Although evidence-based crime prevention has been identified as a priority in Canada’s political and policy settings, very little is known about the economic efficiency of crime prevention programs in the Canadian context. This is an important issue given current fiscal constraints in this country and around the world. To that end, the objective of the following report is to provide an overview of two of the most widely-used economic approaches to assessing the costs and/or financial benefits of crime prevention programs. Cost-effectiveness analysis links program outcomes (e.g., crime reduction) to investment costs

in order to estimate the per-outcome expense of a crime prevention project. Cost-benefit analysis takes this a step further and attaches monetary values to program outcomes, which are then compared to program costs in order to provide an estimate of the financial return on investment. Issues and challenges associated with each type of economic analysis approach are discussed, as well as recommendations for next steps.





















결론적으로 캐나다 경찰서비스를 계산했을 때 편익토탈은 53만불이고 비용토탈이 30만불이여서 BCR은 1.8이라는 수가 나온다. 그러나 여기서 빠진 것은 사회적인 비용과 함께 '효과'를 무엇을 결정하고 가치를 어떻게 제공할 것인가이다. 자동차 절도가 발생했을 때 분명히 사회적인 비용이 발생하기 때문이다. 자동차 절도를 하나 줄이는데 드는 사회적인 비용과 편익은 얼마인가?


미국에서도 그렇지만 한국에서도 교도소에서 관리하는 비용이 비용편익분석으로 볼 때 1보다 작아지는 것을 볼 수 있다. 그럼 경미한 범죄는 오히려 풀어주고 보조금을 주는 것이 어떤가라는 의견이 나올 수도 있지만 그럼에도 불구하고 그렇지는 않다. 왜냐하면 사회적인 비용과 편익이 발생하고, 편익과 비용 자체도 가치적인 부분이 들어가기 때문에 문제가 되는 것이다.





정책을 평가할 때 당연히 이러한 데이터를 사용하기도 하지만, 사회적 비용과 편익이 얼마나드는지에 대한 부분도 고려해야하기 때문에 문제가 발생했다. 또한 기획을 할 때 예상치 못한 비용이 발생할 때 어떻게 할 것인가는 예비비 항목을 어떻게 구성했는가로 볼수도 있을 것이다. 편익은 비용보다는 부풀려질 우려가 많다. 그래서 편익을 볼 때 조금은 보수적으로 보아야 한다.





공항철도의 경우 승객이 부족해서 비용편익에 있어서는 1보다 작았는데, 시간이 흐르면서 공항철도역 주변으로 신도시가 만들어지면서 경제적인 편익이 '신도시'와 연결되어서 더 커지는 것을 볼 수 있다. 예상하지 못한 편익이 발생한 것이다. 그러면 그 당시에는 비용편익분석에서는 1보다 작았지만 시간이 지나면서 1보다 커지게 되는 것이다. 긍정적인 부수효과가 나타나고 있는 것을 볼 수 있다. 반대로 공항철도를 만들 때 비용편익분석에서 '공항리무진'은 빼고 분석한 부분도 있었다.


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